Avances y limitaciones en la
Ley de los Derechos de las niñas y niños en el Distrito Federal

 

Por Gerardo Sauri Suárez

La Ley de los derechos de las niñas y niños en el Distrito Federal desde la perspectiva de la Convención Internacional de los Derechos de la Niñez.

El pasado 21 de diciembre de 1999 se aprobó en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la Ley de los derechos de las niñas y niños en el Distrito Federal, misma que, entre otras cosas, tiene el propósito de garantizar y promover el ejercicio de los derechos de las niñas y niños (Art. 2).

La ley recién aprobada cuenta con diversos elementos que a simple vista la hacen parecer acorde con la Convención Internacional de los Derechos de la Niñez, aunque el análisis más detallado muestra inconsistencias e insuficiencias importantes.

La primera revisión muestra que la ley tiene una estructura que parecería completa: conceptos desprendidos desde el espíritu de la Convención; contempla diversos aspectos y situaciones de la vida, derechos, necesidades y problemas de la niñez; así como obligaciones que establece de parte de las principales instituciones responsables de la niñez.

Tal revisión permite destacar aspectos que muestran avances importantes:

· Armoniza con los principios de la Convención Internacional de los Derechos de la Niñez (no discriminación, derecho a vivir sin violencia, etc.), dentro de éstos, el del interés superior de la niñez (establecido en el Art. 4 de la ley), del cual se logran desprender, a nuestro juicio, importantes compromisos de los órganos de gobierno local para garantizar los derechos de la niñez y que se deberá reflejar en acciones como la asignación de recursos públicos para programas sociales relacionados con niños (inciso a), la atención a niñas y niños en servicios públicos (inciso b) y la formulación y ejecución de políticas públicas relacionadas con niñas y niños (inciso c).
· Conservan los ejes temáticos que se habían sugerido en la propuesta del Comité por la ley de Niñas, Niños y adolescentes: provisión, prevención, protección especial y participación. Esto ejes ayudan a pensar tanto en los derechos como en las distintas necesidades de la niñez.
· Incluye artículos relativos a los derechos (vida, identidad, salud y alimentación, etc.) también de acuerdo a la citada Convención, en donde se definen estos derechos y algunas de las principales obligaciones de parte de las instancias de gobierno respectivas.
· Establece las principales obligaciones de las diversas instituciones, comenzando por la familia. En este sentido resulta significativo que se cree la obligación de parte de las instancias de gobierno por instrumentar mecanismos para apoyar y asistir a progenitores, miembros de la familia y responsables del cuidado de las niñas y niños, en el cumplimiento de sus responsabilidades (Art. 12).
· Se describen las obligaciones de diversas instancias de gobierno encargadas de hacer cumplir los derechos que se establecen en la ley: desde las obligaciones y atribuciones del jefe de gobierno hasta las de instancias como las Secretarías de Desarrollo Social, Salud, DIF y los Jefes delegacionales.
· Se establecen dos figuras importantes: el Consejo Promotor de los Derechos de las Niñas y Niños en el Distrito Federal y una red de atención integrada por instituciones públicas y organizaciones sociales.
· Se incluye un capítulo sobre la participación, con lo cual supera muchos de los errores de una gran cantidad de leyes a nivel mundial que han omitido este importante derecho o lo han limitado al mero acto de expresión: esta ley les da a niños y niñas un espacio importante para organizarse y opinar individual o colectivamente.
· Se ocupa de niños y niñas que padecen condiciones de vulnerabilidad como son las adicciones, el maltrato, la vida en la calle y el trabajo, así como la discapacidad.
· Se evitan aberraciones o contradicciones como bajar la edad penal o establecer como procedimiento de atención el de llevarse por la fuerza a niños de la calle, como algunos grupos sugerían.
Sin embargo estas bondades se ponen en cuestión cuando entramos a un análisis más a detalle de los contenidos y los mecanismos que la misma contempla.
Hay varios aspectos que llaman la atención respecto de los contenidos de la ley.
Los niños y niñas en circunstancias especialmente difíciles
Uno de ellos se refiere a los sujetos que contempla es decir, el quiénes de la ley. Si bien en la misma se habla garantizar lo derechos de todos los niños y niñas, resulta lógico que una ley de este tipo contemple a aquellas y aquellos que, por diversas situaciones se encuentran en condiciones de marginación, vulnerabilidad o desventaja.
El título sexto de la ley de los derechos de las niñas y niños en el Distrito Federal, contempla a niñas y niños que se encuentran en desventaja social pero, bajo criterios difíciles de entender desde aspectos tanto jurídicos como de política pública cubre sólo cinco situaciones: adicciones, maltrato, calle, trabajo y discapacidad.
De hecho en la ley no se menciona como tal a la niñez en circunstancias especialmente difíciles, en la línea de la Convención, lo cual no tendría mayor implicación de no ser porque en la ley se omiten diversas categorías, condiciones o situaciones de niñas y niños señalados en dicha Convención. Dentro de éstas por ejemplo:
· la explotación sexual comercial de la niñez con sus modalidades de tráfico y trata, prostitución y pornografía.
· el secuestro, tráfico o adopción ilegal, sustracción, y venta de niñas y niños.
· los desastres naturales o la exposición a radiaciones o productos químicos peligrosos.
· la exposición a información (tales como programas de televisión, radio y medios de comunicación masiva en general) y material (tales como armas o incluso tecnología) perjudicial para su bienestar.
· la condición de embarazo en mujeres adolescentes (a las que se les menciona en el capítulo sobre la secretaría salud) o adolescentes madres abandonadas.
· Las hijas o hijos de madres encarcelados.
· La condición de refugiado, víctimas de conflictos armados y terrorismo.
· El origen étnico
· La condición de inmigrante
· La condición de orfandad y abandono.


Todas estas situaciones de riesgo y vulnerabilidad contempladas de manera acertada en la Convención Internacional de los Derechos de la Niñez se omiten en la ley que analizamos. Todas ellas (con excepción quizá por el momento de la condición de refugiado o víctimas de conflictos armados, y no estamos tan seguros de ello), son situaciones que en la capital del país Niñas, Niños y Adolescentes padecen con frecuencia.

¿Bajo que criterio sólo se contemplan medidas para cinco situaciones de vulnerabilidad?

La importancia de incluir las nociones de provisión, prevención, protección y participación, como ejes para la estructuración normativa en una ley, no son ociosas o meramente decorativas, constituyen elementos para pensar distintas situaciones y medidas para que niñas y niños no queden excluidos tanto en acciones que les protejan como las que prevengan el deterioro de sus condiciones de vida.

En otros ámbitos de análisis hemos escuchado argumentos respecto de que la mejor manera de evitar que algún grupo se vea excluido es no mencionar a ninguno, sino crear líneas generales que contemplen a todos. No estamos tampoco de acuerdo en tales argumentos, menos cuando se trata de una ley local; si bien no se trata de crear un instrumento prescriptivo, debería de contarse con uno que aporte los elementos suficientes para generar políticas específicas en beneficio de las niñas y niños que padecen las condiciones señaladas.

Tomemos el caso de la Explotación Sexual Comercial: si bien un paso fundamental ha sido tipificarla como tal en el Código penal y hacer más severas las penas contra los explotadores, no todo el problema se resuelve desde éste ámbito, es decir el punitivo: urge que en una ley se de paso a acciones especializadas para detectar el problema, prevenirlo, sensibilizar a la sociedad, etc.

El sistema de responsabilidad penal juvenil

Una situación adicional que se ha omitido es el adolescente en conflicto con la ley, lo cual llama la atención dado que los especialistas internacionales del UNICEF – involucrados también en esta iniciativa – insisten en que se trata de uno de los pilares para una adecuada ley de los derechos de la niñez.

Tratando de sintetizar algunas ideas de Emilio García Méndez (1999), sobre la necesidad de un sistema de responsabilidad penal juvenil ( y a riego de reducirlas) podríamos decir que este sistema permitiría por una lado no dejar impune delitos graves cometidos por adolescentes y jóvenes integrándolos a programas verdaderamente socio-educativos (en donde el encierro es visto como medida de último recurso), pero, lo más importante es que dejaría atrás la tradición de castigar a los adolescentes por su condición de pobreza y abandono.

Justamente aquí parece encontrarse la razón de esta grave omisión: meses antes de aprobada esta ley, la misma asamblea legislativa aprobó dos reformas importantes, la ley de justicia cívica y la el Código Penal para el Distrito Federal, mismas que contravienen los derechos de la niñez expresados en la Convención y en otros ordenamientos internacionales en esta materia (como los acuerdos de Beijín y las directrices de Riad).

En el Código Penal para el Distrito Federal artículo 171 Bis párrafo 1, por ejemplo, se equipara el uso de substancias prohibidas con la distribución o tráfico lo que como consecuencia puede llevar a un adolescente de la calle (tomando un caso) que consume droga a un sistema similar al de otro adolescente que distribuye drogas dentro de una red de tráfico.

En la Ley de justicia cívica del Distrito Federal se ocurren situaciones parecidas en donde a niños y adolescentes pueden verse sometidos a un mismo sistema penal por cometer faltas de carácter administrativo.

Así, la inclusión de un sistema de responsabilidad penal como los propuestos por los especialistas hubiese implicado modificar de manera inmediata las reformas recién aprobadas en materia de justicia cívica y penal en el Distrito Federal.

La adolescencia ausente

Mientras las nuevas leyes sobre los derechos de la infancia incluyen la noción de adolescencia no sólo en un apartado como ocurre en la ley en cuestión (Artículo 4 apartado V) sino como un eje que cruza diversas disposiciones y que da origen a políticas públicas especializadas en este etapa. Una de ellas es, como ya vimos, el establecimiento de un sistema de responsabilidad penal juvenil, pero también si pensamos en materia de prevención, provisión o participación veremos que es necesario el establecimiento de medidas generales que construyan condiciones diferentes para quienes se encuentran entre los 12 y los 18 años de edad, población para la cual solo se piensa, por lo general, cuando es necesario castigar.

Educación

Una ausencia también preocupante se ubica en el tema de educación. De hecho este tema es tratado prácticamente de manera enunciativa en la ley en cuestión lo cual resulta grave si consideramos que sobre la misma existe un enorme debate que no muestra otra cosa que la necesidad de incrementar su calidad a fin de que responda mejor a las demandas de una Ciudad como la nuestra y que pueda enfrentar los grandes problemas en los que viven niñas y niños.

De ninguna manera se trata de considerar que en una ley de carácter local se va a resolver un problema que también es del orden federal (lo que implicaría modificar entre otras cosas la ley federal de educación), sin embargo en materia de política pública y dentro del marco de la atribuciones que se tienen dentro de la Ciudad de México podrían haberse considerado algunos elementos mínimos para atender a las necesidades que hemos señalado.

El alcance de la participación infantil

Si bien este es un aspecto que ya hemos valorado como positivo al incluirse como tal dentro de la ley, los alcances de esta participación aparecen también con limitaciones y los mecanismos contemplados resultan escasos.

Por ejemplo en la fracción II del artículo 44 de ley citada se plantea que niñas y niños opinen, analicen, y en general, puedan expresar su punto de vista y propuestas, de forma individual y colectiva, en todos aquellos asuntos de su interés. Si observamos el artículo 12 de la Convención notaremos que en éste se hable del derecho a expresar su opinión en todos los asuntos que le afectan.

Esta diferencia que podría parecer insignificante tiene, por el contrario, un sentido profundo: la capacidad de opinar incluso sobre las políticas públicas. Es decir, no se trata sólo de crear los espacios para que niñas y niños se expresen, sino también de permitir que esa opinión afecte las decisiones que sobre ellos y ellas se toman. No en valde el Comité en su Propuesta de Ley de Niñas, Niños y Adolescentes dentro del apartado de participación propuso entre otras cosas, tres artículos en este sentido:

Las Instituciones públicas o civiles encargadas del cuidado, atención, custodia o tratamiento de niños y niñas deberán crear espacios e instancias para que niños y niñas puedan opinar sobre dichos programas y ejerciten su capacidad de organización y participación en torno a los ámbitos de la vida cotidiana.

El Estado Mexicano respetará el derecho de niños y niñas a asociarse, a celebrar reuniones a organizarse en trono a sus intereses, así como a participar a título individual o en representación de grupos más amplios, en instancias desde las que pueda influenciar directa o indirectamente las decisiones que le afecten.

Es responsabilidad del Estado Mexicano, de la Sociedad Civil, de las Instituciones Publicas y Privadas, diseñar los mecanismos que den un peso específico a la opinión de los niños y niñas en todos los aspectos que determinen su vida y su desarrollo.

La pobre noción sobre participación social

La noción y características de la participación social son quizá el aspecto más lamentable de la ley de los derechos de las niñas y niños en el Distrito Federal, sobre todo considerando que fue aprobada en una Asamblea cuya composición en teoría sería más sensible a la emergencia de la sociedad civil.
Así la participación de la sociedad civil organizada debe alcanzar un carácter mayor al discursivo o decorativo: se trata de que tome parte verdaderamente en las decisiones que afectan al sector de población del que se trata. Y para ello esta capacidad debe de reflejarse de manera sólida en la legislación.

La ley de los derechos de las niñas y niños en el Distrito Federal se encuentra muy alejada de tales nociones: establece un Consejo Promotor de los Derechos de las Niñas y Niños en el Distrito Federal que, como muchos de los organismos que se han venido estableciendo en América Latina en los últimos 10 años, tiene el objeto de promover, proponer y concertar acciones que favorezcan el pleno cumplimiento de los derechos de la niñez.

Pero mientras en otros países de América Latina la conformación de este tipo de instancia es paritaria entre representantes de organismos de la sociedad civil y de gobierno, en la ley en cuestión se trata de un Consejo prácticamente Inter gubernamental en el que la representación de sociedad civil no sólo es mínima, sino queda sometida a la discrecionalidad de sus titulares de gobierno.

Esta pobre visión sobre la participación social se refleja en otro de los mecanismos que se contemplan en la ley citada: la Red de Atención integrada por instituciones públicas y organizaciones sociales, cuya coordinación se le otorga al DIF de manera permanente.

Por la relevancia que este tema tiene nos parece conveniente citar la reflexión que en este sentido hacemos dentro del marco referencial de la Propuesta de Ley de Niñas, Niños y Adolescentes, en el marco del Comité por la Ley:

Las crisis sociales y económicas de las últimas décadas evidenciaron la incapacidad a la que pueden llegar las instituciones resquebrajadas del Estado Benefactor para generar ingresos, empleo e instrumentar los servicios de seguridad y bienestar social, sobre todo cuando no sólo no satisfacen dichas necesidades sino que además no logran generar la confianza y aprobación de los ciudadanos en estos procesos.

En los últimos años de este siglo los ciudadanos han pasado de la demanda a la acción organizada en torno a la resolución de problemas específicos desde distintos niveles y ámbitos.

Si bien estas acciones no son homogéneas y se insertan dentro de perspectivas, formas de actuar y vínculos diferentes para cada tendencia específica, el conjunto de acciones y articulaciones ocurren dentro de un momento histórico en el que la sociedad construye espacios y experiencias de participación en la construcción de los tejidos sociales necesarios para un mayor bienestar de la población dentro de la que se incluyen.

Dentro de ésta perspectiva se considera que, aún cuando el gobierno tiene la enorme responsabilidad de velar por el interés de la ciudadanía para que ésta alcance el máximo de desarrollo posible, esta tarea de hecho (y de derecho) no excluye a los ciudadanos. Así, como plantea Vicente Arredondo (1997), "esta inquietud se manifiesta, entre otras cosas, en el hecho mismo de resignificar el concepto de lo público, para que ya no esté referido exclusivamente a las funciones y atribuciones gubernamentales, sino que se utilice también para nombrar las actividades que realiza la sociedad civil organizada a favor del interés colectivo".

En este marco, las acciones que desarrollan las organizaciones sociales a favor de poblaciones específicas rebasan el ámbito de lo particular y se inscriben en el dominio de lo público. Pero estas acciones, si bien tienen como uno de sus impulsos las crisis sociales, están llamadas a construir una nueva forma de democracia: la participativa.

Esta noción habla de la conveniencia de que los ciudadanos, lejos de conformarse con simplemente elegir a sus representantes para los puestos de gobierno (cuando este proceso sea totalmente transparente), desde su acción concreta influyan en las políticas que afectan a los distintos sectores de población.

No se trata pues de una tarea para desplazar al gobierno de sus responsabilidades, como en algunos casos sugiere la lógica del mercado, sino de crear dinámicas de colaboración y mutua responsabilidad dirigidas a construir una sociedad más justa y equitativa.

Las organizaciones sociales dedicadas a la atención y desarrollo de la niñez, sobre todo de aquella en mayor desventaja, no son ajenas a este devenir. De esta forma es que ya desde hace algunos años desde diversas experiencias se ha incrementado la participación de este tipo de organizaciones en ámbitos que rebasan lo meramente asistencial para insertarse en acciones de incidencia y gestión hacia nuevos marcos jurídicos y políticos que afectan a la población de niños y niñas que son motivo de su preocupación.

La base desde la que se parte es la experiencia adquirida a lo largo de estos años en el desarrollo de programas específicos, así como una interlocución directa con los diversos sujetos involucrados en la problemática en la que estas organizaciones se mueven. Esta experiencia muestra que durante todo el proceso es necesario fomentar la participación de tales sujetos, alejando la pretensión de convertirse en sus mediadores. Para el caso de la niñez se destaca también la importancia de su participación.

En este sentido, uno de los propósitos de las iniciativas en torno a la niñez, (...) están dirigidas a fomentar la movilización de las distintas capas de la sociedad en la construcción y fortalecimiento de una cultura de respeto y mejor trato para niñas y niños.

Es sólo la movilización, producto de una profunda convicción de los diversos actores, la que puede lograr una mejor condición de vida para la niñez de nuestro país. A final de cuentas la ley debe orientar la voluntad consensada de una sociedad hacia aquellos fines que se consideran más adecuados para su presente y su futuro, de lo contrario se trata de letra muerta.

Pero los límites de estos mecanismos, como el Consejo y la Red contemplados en la ley que analizamos, no sólo existen en cuanto a su conformación, sino también en el alcance de sus funciones.

Así, para leyes como el Estatuto del Niño y el Adolescente de Brasil, vigente desde hace más de 10 años, estos órganos además de ser paritarios les otorgan la facultad de ser deliberativos y de control de las acciones en todos los niveles (Artículo 88 párrafo II). Frente a ello, el Consejo Promotor observado en la ley en cuestión tiene funciones más bien consultivas y de articulación y menos influencia formal en las políticas públicas referidas a la niñez en la Ciudad.

Baste recordar, en este sentido que el pasado mes de octubre de 1999 el Comité de los Derechos del Niño de la ONU (que es el organismo encargado de supervisar la adecuación de la Convención Internacional de los Derechos de la Niñez por parte de los Estados miembro) refiriéndose a las Procuradurías de Defensa de los Derechos de la Niñez que el gobierno mexicano informó haber instalado en los 32 Estados de la República, recomendó:

(...) que el Estado Parte continué tomando medidas efectivas para acelerar la creación, dentro del marco del Sistema Nacional de Seguimiento y Monitoreo, de comisiones, a niveles tanto federal como estatales, para garantizar el cumplimiento de la Convención. Adicionalmente, el Comité anima al Estado Parte a continuar una cooperación cercana con las Organizaciones No Gubernamentales activas en el campo de los derechos de la Niñez. Incluso el Comité recomienda que Organizaciones No Gubernamentales sean incluidas en el diseño y ejecución de las políticas y programas llevadas acabo por el Sistema Nacional. CRC/C/15/Add.112 p. 11 (subrayado nuestro)

La limitada visión de sociedad civil llega a un extremo lamentable en la Red de atención: ya que finalmente no tiene otras funciones sino la coordinación y en todo caso la supervisión, resultaba propicio crear un mecanismo para garantizar no solo dicha coordinación, sino el aprovechamiento de la experiencia tanto educativa como gerencial que han alcanzado las organizaciones de la sociedad civil y, sobre todo, como ya se señaló, desde la perspectiva de que finalmente tales organizaciones lejos de ser subsidiarias del gobierno, son contrapartes o asociados en un proyecto de desarrollo para la niñez de la Ciudad de México.

Contrario a ello, en este mecanismo prevaleció la noción de que también debe ser coordinado por el DIF-DF, sin embargo para que las organizaciones sociales integren la red deben, entre otras cosas, disponer de los medios que permiten una atención adecuada (Art. 59, frac. II).

Existen experiencias lamentables sobre la coordinación de organizaciones sociales con instancias de gobierno. Una de éstas es la Comisión Interinstitucional para erradicar la Explotación Sexual Comercial en México, creada y coordinada por el DIF nacional por autodesignación.

Su conformación es un listado de buenas intenciones imposible de realizar dado que no cuenta con dos elementos fundamentales: recursos e indicadores de impacto. Peor aun es el hecho de la presencia de las organizaciones sociales solo sirve para sumar los esfuerzos que estas hacen con sus recursos y presentarlos ante las instancias internacionales para disminuir la dureza de las recomendaciones ante las condciones aberrantes en las que ocurre la explotación sexual comercial en México.

La imposibilidad de que las organizaciones influyan en un ápice en esta “coordinación” que ponemos de ejemplo, ha provocado más bien el abandono de reuniones.

Si las organizaciones sociales no tienen una influencia legítima y legal sobre las instancias de gobierno tanto en su operación, como en su diseño, es de proveerse la continuación de instancias poco útiles para la vida cotidiana de la niñez.

Este tema es particularmente delicado pues es común que cuando alguna organización social argumenta contra el control unilateral de parte de alguna instancia de gobierno hacia el resto de la organizaciones, existe la tendencia a pensar que finalmente se está argumentando contra todo tipo de control.

No dudamos que existan algunas organizaciones tanto públicas como privadas que vean en la supervisión una amenaza contra su forma de proceder. Sin embargo, reducir la discusión a esta apreciación es también limitada.

Tanto Ednica como otras organizaciones que atienden a niños callejeros, así como aquellas involucradas en el Comité por la Ley, hemos insistido y presentado propuestas sólidas tendientes a:

· garantizar la calidad de los servicios públicos, privados y sociales que se desarrollan en torno a la niñez, para lo cual es necesario crear adecuados sistemas de supervisión y apoyo a los mismos, y
· promover el respeto a los derechos de la niñez dentro de los diversos programas e instituciones.

Pero para ello también hemos insistido en la necesidad de garantizar mejores condiciones para el trabajo de tales organizaciones para que, junto con el acceso a la toma de decisiones en materia de política pública se mejoren los sistemas asistenciales y de desarrollo de la niñez, lo que además romper las dinámicas clientelares y discrecionales que suelen estar detrás de la asignación de recursos e incluso de la canalización de niñas o niños hacia una institución determinada.

El proceso de construcción de la ley

La construcción de la iniciativa de ley comenzó en un proceso bastante adecuado: tanto la comisión de atención a grupos vulnerables de la Asamblea de Representantes de manera conjunta, como en distintos momentos dos de sus principales miembros (uno del PRD y otro del PRI) por separado sostuvieron diversas reuniones con representantes de organizaciones sociales para recibir propuestas y analizar las primeras versiones de sus iniciativas.

Sin embargo este proceso se cerró durante varios meses y la versión que resultó del trabajo realizado sólo fue conocida por la sociedad hasta que ya había sido aprobada en el mes de diciembre, con lo cual se cerró la posibilidad de que esta y otras reflexiones pudieran enriquecer la iniciativa.

Podría argumentarse finalmente que se cumplió con la consulta a las organizaciones. Para algunos de los involucrados en este trabajo podrá parecerles que la iniciativa fue demasiado consensuada y podrá decirse que ninguna ley dejará satisfechos a todos los sectores de la sociedad ya que siempre implica de una manera u otra la afectación de intereses determinados. Incluso existirán posturas que argumenten que la tarea de los legisladores es justamente legislar y que en todo caso se hace bastante con escuchar las opiniones de la sociedad, acaso acusando a quienes pretenden un papel mayor de protagonismo o de deseo de figurar.

Para organizaciones como Ednica estos argumentos no hacen sino reflejar la limitada visión sobre la importancia de la participación tanto de organizaciones sociales como de otras fuerzas de la sociedad y que finalmente fue la que se plasmó en las estructuras resultantes, como ya se señaló anteriormente.

Frente a otros procesos el Comité por la ley en su oportunidad ha planteado que:

(...) el proceso de elaboración, aprobación y aplicación de un instrumento jurídico constituyen una oportunidad de educación y participación cívica irremplazable. Dicho proceso suele ser tan importante como la existencia misma de la ley y de hecho es su garantía de legitimidad y utilidad para la configuración de un país en mejores condiciones para sus Niñas, Niños y Adolescentes.[1]

La negación de la participación de la sociedad en las decisiones que tienen que ver con los contenidos de la ley, pueden parecer una solución práctica para lograr una ley en menor tiempo, pero costosa al perderse la riqueza de las aportaciones tanto en el nivel de propuesta como de análisis.

En este proceso también no sólo se minimizó la participación de las organizaciones sino de niñas, niños y adolescentes afectados por la iniciativa, lo que de manera contradictoria es la negación de uno de los derechos que supuestamente se pretende garantizar. Cuando se aprobó la ley se hizo uso de los niños.

Si bien el Comité por la Ley lanzó una campaña que diseñó ednica y que estaba dirigida a educar, informar y sensibilizar a niñas, niños y adolescentes sobre la importancia de la ley, así como a los adultos, ni las instancias de gobierno ni la Comisión de atención a grupos vulnerables desarrollaron alguna campaña de sensibilización ya fuese con la campaña del Comité propuesta u otra a fin de ampliar la capacidad de involucrar a la sociedad de una manera adecuada.

De esto queda el enorme riesgo de que los sectores afectados por la ley reaccionen y pongan en tela de juicio las ventajas y conceptos que se encuentran en la ley.Sin embargo todavía no es tarde para reducir este riesgo.

Las contradicciones detrás de una ley

¿Qué es lo que se encuentra en debate detrás de una ley?. La reflexión en torno a esta pregunta, si bien no es el motivo de este espacio, se hace necesaria (aunque sea de manera breve) con el fin de observar con mayor amplitud los alcances y limitaciones de una ley.

Una ley - a final de cuentas e incluso cuando se refiere a la niñez- , refleja diversas visiones (y no sólo una) de distintos grupos sociales y políticos en torno a un fenómeno social y a la forma en que debe de estructurarse la política pública del país, las normas y las propias instituciones en torno a dichas visiones.

El logro de una ley, si bien refleja un mayor o menor consenso de dichos grupos, no por ello puede estar libre de contradicciones. Esta idea debe de estar presente aún para analizar la propia Convención Internacional de los Derechos de la Niñez.

Así en una ley cada grupo responde de una u otra forma a preguntas que pueden parecerse a: ¿de que población se busca garantizar o hacer valer determinados derechos?, ¿cuáles derechos hay que garantizar?. ¿qué se compromete al garantizar tales derechos, es decir que presupuesto, que estructuras, que instituciones se verán afectadas?, ¿cuál es la ganancia para la composición política y económica del país, de los grupos que la conforman o del grupo al que represento?.

Pero si en una ley hay diversas visiones sobre el presente y el futuro de un país o de un sector específico de éste, también intervienen otras lógicas en el momento de su elaboración y, sobre todo, del proceso de negociación que es necesario para su aprobación.

A la hora de responder a estas preguntas se ponen en función lógicas también diversas de acuerdo al ámbito en el que se desenvuelven estos grupos. Por ejemplo: en la lógica de los gobiernos en la respuesta a estas preguntas básicas prevalece la preocupación de cómo no poner en riesgo el proyecto político y económico del país; para partidos políticos y determinados legisladores funciona en general la lógica de mantener o ampliar las posiciones políticas o al menos no ponerlas en riesgo; para determinados especialistas de talla nacional o internacional involucrados resulta atractivo un logro más en otro país en materia de derechos de la niñez (lo que sin duda incrementa su currículo y su tasa en el mercado); para los grupos que concentran mayormente la riqueza en el país prevalece la lógica de proteger en lo posible el tamaño de sus ganancias y el control sobre su sector.

Resulta claro que los sectores más desprotegidos del país o menos organizados política y económicamente, tengan mayores dificultades de hacer valer sus necesidades y derechos dentro de las estructuras legales que son necesarias para la vida del país y dentro de los procesos que son necesario para la creación de leyes. Niñas, Niños y Adolescentes, no son la excepción.

Es evidente que detrás de la idea de garantizar los derechos de la niñez establecidos en la Convención se encuentra el reto de adecuar las estructuras económicas, las políticas públicas y las formas culturales, entre muchas otras cosas, para lograrlo.

La noción del interés superior de la niñez, más que una idea romántica debería tener implicaciones para todos estos ámbitos y verse reflejada en el presupuesto público y privado destinado a la niñez, en el tipo y calidad de instituciones y programas o en los mecanismos para garantizar en la vida cotidiana los derechos establecidos, por decir algo.

La evaluación de una ley, como tal nos remite entonces a preguntarnos al menos:
¿desde que concepción se realiza?
¿es una ley para todos: niñas, niños y adolescentes?
¿qué derechos garantiza y como lo hace (es decir: que normas, que mecanismos, que políticas) genera?
¿protege a la niñez en condiciones de vulnerabilidad, bajo que situaciones?
¿involucra a la niñez, a la familia y a la sociedad en la responsabilidad y la toma de decisiones a favor de la infancia? ¿de qué manera y con que alcance?

Dada la reflexión aquí elaborada queda la impresión de que la ley en cuestión si bien en sus características generales se inscribe dentro de la nueva visión del derecho de la niñez, en sus contenidos particulares no alcanza a garantizar tales derechos, sobre todo porque no compromete o modifica de manera significativa a las estructuras vigentes que afectan a la niñez.

Preocupa también una dinámica que comienza ha prevalecer en varios países de América Latina: le tendencia a llenar un formulario que se ha seguido en otros países con leyes que en lo general se parecen entre sí y que aparentan estar apegadas a la Convención. Formulario al que se le pueden agregar u omitir capítulos al gusto de la coyuntura del país o de los intereses de sus involucrados, pero pasando por alto tanto el debate, como el análisis y la sensibilización amplias en el país, o en la Ciudad, sobre este tema.

Especialistas como Emilio García Méndez, ubican dos grandes tipos de leyes sobre la niñez: las que se construyen desde la doctrina de la situación irregular y que no hacen otra cosa que castigar la pobreza y las que se inscriben dentro de la concepción de la Convención de los derechos de la niñez o doctrina de la protección integral.

Sin embargo observamos otro tipo de leyes que si bien en su discurso se fundamentan en los principios de la Convención no alcanzan a establecer compromisos de Estado de manera suficiente como para garantizar adecuadamente estos principios y derechos.

No dudamos que con este tipo de leyes ligeras e incluso híbridas (en la medida de que llegan a incluir nociones de la doctrina de la situación irregular) ocurran algunos cambios que impacten favorablemente la vida de algunas niñas y niños. No obstante no vemos como a través de este tipo de leyes mejore significativamente la calidad de vida de niños y se detenga el deterioro que ya experimentan.

Lo anterior es preocupante cuando observamos que en este momento se encuentra en debate una iniciativa en el Congreso de la Unión que es todavía menos profunda que esta ley que analizamos.
Es cierto que la mayor parte de las organizaciones que desarrollamos programas para la niñez aspiramos a un marco legal que establezca las mejores condiciones para hacer realidad los derechos de la niñez. Sin embargo también entendemos que tales cambios no ocurren de manera radical.

Por ello en diversas organizaciones como Ednica prevalece una noción: sin pretender tener la ley perfecta (lo cual no existe) ¿que características mínimas debe de tener para ser un instrumento útil para la vida cotidiana de los millones de Niñas, Niños y Adolescentes en éste país?.

Al respecto Ednica considera, desde la visión del Comité por la Ley, que es necesario hacer una revisión de la Ley de los derechos de las niñas y niños en el Distrito Federal, a fin de que supere las limitaciones aquí señaladas:

· En cuanto a la protección a niños, niñas y adolescentes que padecen determinadas situaciones de riesgo y vulnerabilidad.
· En cuanto a las características de los mecanismos de seguimiento como lo es el Consejo Promotor y la visión de sociedad que le da origen.
· En cuanto a la participación de niñas, niños y adolescentes en el conocimiento y defensa de sus derechos como sujetos activos y no sólo como beneficiarios de los mismos.

Bibliografía de Referencia.
Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Ley de los Derechos de las Niñas y Niños en el Distrito Federal. Aprobada en el Pleno con modificaciones. Ciudad de México, 1999.
Beloff, Mary y Emilio García Méndez (Compiladores). Infancia, Ley y Democracia en América Latina. Editorial Temis-Ediciones Depalma, Santa Fe de Bogotá-Buenos Aires, 1999. Segunda Ed.
Comité por la Ley de Niñas, Niños y Adolescentes. Propuesta de Ley de Niñas, Niños y Adolescentes. México D.F. 1998, mimeo.
_____________________. Análisis del Anteproyecto de ley reglamentaria del artículo 4º constitucional, para la protección de los derechos de los niños, las niñas y los y las adolescentes. México, septiembre de 1999. mimeo
García Méndez, Emilio. Infancia y Adolescencia, de los derechos y de la justicia, Fontamara, México 1999.

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[1] Comité por la Ley. Análisis del Anteproyecto de ley reglamentaria del artículo 4º constitucional, para la protección de los derechos de los niños, las niñas y los y las adolescentes. México, septiembre de 1999. mimeo. P. 12.

 

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