Por Gerardo Sauri Suárez
Red por los Derechos de la Infancia en México

1. La elaboración: un proceso cuestionable

El gobierno mexicano adquirió el compromiso de crear un Plan Nacional de Acción en Favor de la Infancia al participar en la Sesión Especial sobre Infancia realizada en el mes de mayo de 2002 en la Sede de las Naciones Unidas de Nueva York.

Este Plan tenía que orientarse a la puesta en práctica del Plan de Acción que resultó de la Sesión Especial sobre Infancia; los gobiernos deben presentar sus planes nacionales antes de mayo de 2003.

En la misma Sesión Especial sobre Infancia, el Presidente de la República comprometió a la consolidación del COIA (Consejo Nacional para la Infancia y la Adolescencia) como instancia rectora de las políticas públicas sobre la infancia, por lo que durante las semanas posteriores se esperó que desde dicha instancia (creada en el 2001) se iniciaran los trabajos respectivos para tal efecto.

Acercamientos y contradicciones en la elaboración del Programa Nacional de Acción

De hecho el COIA había sido creado en 24 julio de 2001, pero fue una de tantas iniciativas que sucumbió dentro de las contradicciones que comenzaron a ser características del gobierno foxista. Así para principios de 2002, el presidente de este Consejo había renunciado ya al gabinete; al poco tiempo la Secretaria Técnica del mismo también presentó su renuncia, por lo que hasta la Sesión Especial sobre Infancia no se tenía claro que instancia se haría cargo de elaborar el Plan Nacional de Acción y de alguna forma se pensó que el anuncio del presidente revitalizaría dicho organismo.

Sin embargo luego de la Sesión el COIA prácticamente desapareció y fue más bien desde el gabinete social (conformado por las Secretarías de Educación, Salud y Desarrollo Social) desde donde se comenzaron los trabajos para el diseño de un Programa Nacional de Acción a favor de la Infancia, denominado PAFI. En particular los trabajos los encabezó el área de Planeación y Prospectiva de SEDESOL en estrecha colaboración con el Instituto de Desarrollo Social (INDESOL) perteneciente a esta misma Secretaría.

En este marco el INDESOL convocó a dos reuniones (una en julio y otra en agosto) a algunas organizaciones del área de infancia vinculadas a los proyectos de Coinversión de dicho instituto, en donde se presentó al equipo encargado de la elaboración del PAFI y se señaló la pretensión de tenerlo listo en el mes de noviembre.

En estas reuniones miembros de ONGs vinculadas a la Red por los Derechos de la Infancia en México señalaron la importancia de realizar un Foro para recoger propuestas de este sector, facilitando la presencia de representantes de Organizaciones de los Estados de la República. Además se insistió en la necesidad de contar con una instancia articuladora de la política pública y la preocupación por la idea de que esta responsabilidad estuviera cambiando entre las diversas instancias de gabinete social. En algún momento la representación gubernamental señaló la posibilidad de facilitar la realización de este foro pero ello nunca se concretó.

En la última reunión, la representación gubernamental se comprometió a realizar una reunión en 15 días en donde invitarían a algunas organizaciones más. Los acercamientos en torno a este proceso se reanudaron más bien hasta finales de septiembre.

Mientras tanto, como resultado del Foro de difusión y seguimiento, realizado en el mes de julio por parte de organizaciones y redes vinculadas al proceso de seguimiento de los acuerdos de la Sesión, este grupo de Redes y ONGs comenzó a circular el pronunciamiento derivado de dicho Foro. En el pronunciamiento se expresaba las preocupaciones centrales relacionadas con el Programa. Para principios de noviembre de 2002 ese pronunciamiento había sido respaldado por cerca de 250 ONGs de todo el país y se había entregado a los responsables del PAFI en el gabinete social.

De la calle al plan

Los acercamientos hacia el Plan resurgen a principios de septiembre en el marco de una convocatoria realizada por la SEDESOL a ONGs del ámbito de niños de la calle – muchas de ellas integrantes también de la Red por los Derechos de la Infancia en México; convocatoria orientada a trabajar en torno a las políticas públicas referidas a esta población y como parte del PAFI.

Las ONGs aprovecharon el espacio recién creado, para insistir en la necesidad de fomentar la participación del amplio sector civil para el resto de los temas relacionados con el PAFI.

Por otro lado las Redes y Organizaciones relacionadas con el seguimiento de la Sesión Especial plantearon presentar el pronunciamiento ante la opinión pública a través de una conferencia de prensa, con el fin de insistir en la necesidad ya señalada. Dicha conferencia no se realizó debido a que desde el INDESOL se accedió a crear talleres de trabajo con algunas ONGs en temas que se incluirán dentro del PAFI.

Los talleres

En este contexto, el INDESOL organiza una primera ronda de talleres en los que participan funcionarios del gabinete social y algunos de representantes de Organizaciones o Redes de Sociedad Civil.

La primera ronda de reuniones ocurre del 12 al 18 de octubre. Los temas que se tratan son:
• Marco General
• Legislación
• Población vulnerable: en este se realizan diferentes grupos (niños trabajadores, discapacitados, indígenas, y víctimas de violencia; además de que ya existe un grupo de trabajo con el tema de niños de la calle)
En estos talleres se presenta un guión semi-anotado sobre el cual el gabinete social se encontraba trabajando y que propone la estructura general de lo que será posteriormente el PAFI (según una de las últimas versiones).

Solo el caso en el tema de legislación se realizó más de una reunión de trabajo. En general puede decirse que a dichos talleres no asistieron más de 15 ONGs de las miles que operan en el territorio nacional en el ámbito de la atención de la infancia.

No obstante, con este ejercicio las autoridades encargadas de la elaboración dieron terminada la etapa de la Consulta.

Miembros de la Red por los Derechos de la Infancia en México que habían sido invitados a participar en algunos de los espacios relacionados con este proceso, mantuvieron la dinámica de tratar de incluir propuestas surgidas desde su experiencia para que fueran consideradas dentro de la agenda, pero también de manifestar públicamente su inconformidad respecto de la práctica que prevaleció, consistente en pretender la participación de ONGs sólo con fines de legitimación de un documento que les es ajeno.

Así, en un contexto en el que volvió a imperar la simulación de parte de la administración federal – hecho que caracterizó a anteriores gobiernos, el PAFI fue presentado en diciembre de 2002 ante la presencia de Carol Belamy representante del UNICEF, con lo que se buscó cumplir con la parte formal del compromiso adquirido.

En esa misma semana la Red por los Derechos de la Infancia en México, presentó en conferencia de prensa su postura respecto a los resultados de este proceso y exhortó al gobierno federal a realizar un compromiso mayor para dar cumplimiento a los acuerdos internacionales. Paralelamente produjo un documento de propuestas para garantizar los derechos de la infancia, que recoge las propuestas más importantes enviadas al gobierno y que, por supuesto, no fueron prácticamente influidas en el PAFI.

En suma las contradicciones en el proceso de elaboración, relacionadas con la participación pueden concretarse en:
• Escasa participación de instancias y actores relevantes en su elaboración: la exclusión no sólo alcanzó a los miembros de la sociedad civil, sino también a instancias de gobierno federal y locales que podrían haber aportado elementos importantes para el Programa. De ahí que a la fecha se trata de un documento desconocido por la sociedad y por las propias instancias de gobierno. Funcionarios de diversas instancias de gobierno se quejaron por el “secuestro” del documento de trabajo realizado por el reducido grupo de personas responsables de su elaboración.
• Nula participación infantil. Un pequeño grupo de niñas y niños (unos 20) fueron convocados para ilustrar una versión infantil del PAFI (entre este grupo se encontraban hijos de los propios funcionarios involucrados en su elaboración)
• Uso de la presencia de un número muy reducido de miembros de sociedad civil para avalar una supuesta participación ciudadana.

Por otro lado también hubo deficiencias metodológicas que fueron señaladas oportunamente y por escrito de parte de la Red por los Derechos de la Infancia en México, a los funcionarios responsables de su elaboración, mismas que explican su contenido y de lo cual se trata enseguida.

2. Los contenidos: avances y limitaciones

Dentro de los avances que pueden encontrarse en el PAFI detectamos que:

• Se trata de una panorámica general que permite ubicar los diversos programas que realizan las principales instancias del gobierno federal relacionadas con la infancia mexicana.
• Incluye datos actuales relacionados con el estado de la infancia mexicana, sobre todo en aspectos de salud y educación
• Identifica importantes problemas que deberán ser atenidos por las políticas públicas, en particular el capítulo relacionado con el marco jurídico muestra diversos pendientes a nivel tanto federal como estatal para armonizarlos con la Convención de los Derechos del Niño.
• Incluye un capitulo referido a la participación infantil, lo que es novedoso frente a los programas de administraciones anteriores.
• Contempla algunos mecanismos de monitoreo y evaluación relevantes:
o El Sistema de Seguimiento de la Situación de la Infancia y Adolescencia (SESESIA) que recopilaría la información producida desde diversos sistemas de información gubernamental.
o El COIA (nuevamente) como organismo para la coordinación y seguimiento del programa.
• Se compromete a mantener actualizada una Agenda Nacional de la Infancia y la Adolescencia.
• Aspira a impulsar la creación de programas estatales del mismo tipo.
• Establece metas claras y medibles en los temas de salud y en menor grado, de educación.

No obstante, y como veremos más adelante, parte de estos avances en los contenidos se ven restringidos tanto por las limitaciones, como por su aplicación misma.

En materia de limitaciones encontramos de diversa naturaleza.

Metodológicas
Careció de un marco metodológico claro que pudiera haber sido utilizado por las diferentes personas que intervinieron en el proceso de su elaboración, buscando homologar criterios, enfoques e incluso detalles técnicos para la redacción desde el proceso mismo de elaboración de cada capitulo.

Como resultado de lo anterior, cada uno de los capítulos presenta serias diferencias que no se lograron resolver con la edición. Estas deficiencias hacen difícil un análisis apropiado de los temas contenidos (como por ejemplo el diagnóstico o las metas y objetivos). Al parecer esto se debió al poco tiempo con el que se contó para integrar todos los contenidos en un solo documento. Además la falta de una estructura común provocó también un grado diverso de extensión en cada capítulo y que el texto se aprecie más como una colección de ensayos diversos.

Junto con lo anterior, el aspecto de mayor carencia es que la falta de ejes de articulación conceptual contribuye a generar confusión sobre los propósitos del PAFI.

Por ejemplo, en el caso del diagnóstico en capítulos como el de educación o el de participación infantil, pareciera que se trata más bien de un informe de actividades sobre lo que se ha hecho frente a los compromisos contraídos dentro de la Sesión Especial sobre Infancia, en donde pareciera de pronto que son pequeños los aspectos a corregir.

En el caso de las metas, en otro tipo de ejemplo, en documentos como el marco jurídico estas aparecen en forma poco clara (ni siquiera se les menciona como tales) y tienen un tono de buenos propósitos, como resultado de esta falta de unidad de criterios.

Desafortunadamente quienes elaboraron el documento no atendieron a la recomendación que hizo la Red por los Derechos de la Infancia en México en el sentido de

• Establecer los criterios metodológicos.
• Darle carácter de programa, sobre todo en términos de diagnóstico para que dejara el tono de informe de actividades.
Hacer una selección de problemas estratégicos, presentados en forma de causa-efecto. Lo cual permitirá visualizar aquellas metas que realmente se orienten a su solución.
Depurar las metas para que de manera clara sean respuesta a los problemas detectados, además de que faciliten la generación de indicadores.

La Red también señaló previamente otras deficiencias que no se atendieron:

A). Se confunde diagnóstico con informe de actividades.

La basta cantidad de información da la apariencia – como se señaló ya, de que se trata de un informe de actividades y no sólo un diagnóstico de los aspectos a fortalecer y de los vacíos a considerar. No se trata de un aspecto menor, ya que después de las declaraciones hechas por el Presidente Fox, semanas después de la Sesión Especial sobre Infancia, en el sentido de que México ya habría cumplido con el 80% de las metas ahí acordadas darían la impresión de que es poco lo que se tiene que hacer en esta materia.

Así, uno de los serios límites del PAFI es que parece más bien un inventario de acciones que ya realiza el gobierno, que una política articulada a través de estrategias claramente definidas.

En otras palabras, no implicó el esfuerzo de las autoridades de revisar sus actuales políticas públicas a la luz de los nuevos compromisos contraídos en la Sesión Especial sobre Infancia.

Lo más grave de todo es que tales deficiencias hacen muy difícil que cualquier funcionario de gobierno encuentre en dicho documento líneas coherentes y metas claras a cumplir; salvo en casos muy puntuales como el de salud.

B) Las ambigüedades frente al cumplimiento de la Convención como firme propósito.

Los propósitos incluidos en los diversos capítulos, no aparecen con la clara intención de cumplir con la Convención de los Derechos del Niño. Hace falta referencias más exactas a este tratado y a sus disposiciones específicas, sobre todo relacionadas con los capítulos en particular. La inclusión de la noción de loas derechos del niño en la Constitución Mexicana habilita de manera apropiada para hacer referencias a este tratado.

De alguna forma estas son debilidades que aparecieron también en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 en las escasas referencias a la infancia y que en el PAFI no se corrigieron. La Red propuso que aseveraciones como tendremos que realizar para mejorar la calidad de vida de las niñas, niños y adolescentes, se cambiaran por otras como: cumplir los derechos de niñas, niños y adolescentes como condición para garantizarles una mejor calidad de vida. Este tipo de precisiones evitarían las propias ambigüedades que prevalecieron en el texto “Un Mundo apropiado para los niños” y que fueron oportunamente señaladas por las ONGs a nivel internacional. Desafortunadamente tales recomendaciones tampoco fueron atenidas.

C) La historia de la infancia en México y del propio país como un proceso lineal.
Este es uno de los aspectos más preocupantes sobre el tono que en general guardan el: una visión lineal y sin contradicciones de la historia reciente de la infancia y de los esfuerzos por cumplir los compromisos adquiridos en el ámbito internacional.

Es importante aclarar que no estamos insinuando que no deban presentarse los avances logrados hasta el momento, sino de la forma en que estos se presentan: sin ninguna contradicción ni ruptura con las políticas del pasado.

Lo anterior llama la atención porque en diversos textos se habla de “una nueva forma de gobierno”, sin embargo es difícil distinguir esta nueva forma de las anteriores por la manera en que se presentan los avances: como una progresión libre de contradicciones en la que solo se acumulan los aciertos. El documento dejan la sensación de planes presentados por administraciones anteriores dentro de la lógica de lo que fue el predominio de un partido de estado, en donde había poco interés en evidenciar las contradicciones y los graves errores cometidos en lo general y lo particular, para proteger a una clase política.

Es importante señalar que una de las principales deficiencias de un texto en los tonos como los señalados no facilita la identidad, la credibilidad y, por tanto, la movilización en torno a la causa enarbolada dentro del PAFI.

Lo anterior no es cosa menor sobre todo de un documento surgido desde un gobierno que se denomina del cambio. Es un error aceptar sólo las lecciones aprendidas que –por ejemplo, en materia de cumplimiento de las metas de la Cumbre de 1990, reportó el gobierno de Zedillo al final de la década. No es de extraña que, luego de las elecciones de julio de 2003, diversos analistas políticos ubiquen en esta actitud asumida por el gobierno de Fox, parte de las determinantes de su bajo nivel de votos alcanzados por el partido en el gobierno.

Existen lecciones aprendidas de mayor peso a las que no se les dio cabida en el pasado bajo esa dinámica perversa de presentar un país de fantasía. Muchas de esas lecciones aprendidas tienen que ver con aspectos que en diversos documentos hemos señalados desde la Red por los Derechos de la Infancia en México:
• La forma en que se elaboraron y llevaron a cabo los planes de acción a favor de la infancia.
• Los mecanismos de seguimiento
• Las deficientes reformas legales.
• La débil inversión en gasto social y la falta de indicadores sobre su efecto en la infancia.
• Los deficientes espacios para la participación de la sociedad civil y de la infancia en el diseño, seguimiento, ejecución y evaluación de las políticas públicas.

También resulta grave que no se de cuenta del impacto que han tenido las políticas económicas en la población en general y en la infancia en particular, sobre todo cuando el propio gobierno de Vicente Fox ya ha puesto en cuestión estos aspectos en diversos Foros Nacionales e internacionales.

3. ¿Qué ha pasado y hacia donde va el PAFI?

Todo indica que con el PAFI ocurrirá lo que sus antecesores Programas Nacionales de Acción a favor de la Infancia: lejos de ser un instrumento articulador de estrategias de políticas públicas para dar cumplimiento a los compromisos de la Sesión Especial sobre Infancia, se trata más bien de un texto que refleja la existencia de políticas contradictorias e incoherentes, con poca utilidad para redefinir las políticas públicas; peor aún, el PAFI parece más bien un documento que avala las prácticas existentes y que muestra pocos esfuerzos serios para modificar favorablemente las difíciles condiciones de vida de la infancia mexicana.

No obstante, al igual que ocurrió en la década anterior con los programas dedicados a cumplir con las metas de la Cumbre Mundial a favor de la Infancia, ahora desde el PAFI el gobierno federal presentará numerosos avances en el cumplimiento de las metas; ello debido principalmente a que las metas más sólidas se encuentran en el área de la salud (y que mantienen un carácter profundamente asistencial), además de que los indicadores mejor diseñados desde hace varios años son los de dicho sector.

Por lo pronto la existencia del PAFI ha tenido poco impacto en el diseño y ejecución de las políticas públicas: cada instancia de gobierno se sostiene en el desarrollo de sus programas y acciones en forma desarticulada, lo cual es más notorio en la relación de los gobiernos estatales y municipales (en donde se experimentan las mayores necesidades de incorporar los compromisos internacionales).

Incluso, en el plano del gobierno federal, las pugnas entre instancias por el control de centros de decisión y protagonismo político han traído como resultado el debilitamiento de mecanismos que podrían haber sido de utilidad para un mejor diseño de las políticas públicas.

Este es el caso del COIA que ha transitado entre ser una instancia coordinada directamente por la presidencia de la República a otra dependiente de una subsecretaría dentro de la Secretaría de Desarrollo Social, lo que indudablemente le ha restado fuerza y capacidad de convocatoria aún dentro del gobierno federal; de hecho este organismo no ha tenido mayor actividad durante el transcurso del año, aún cuando algunos funcionarios han intentado reactivarlo. El COIA corre el riesgo de resurgir sólo cuando sea necesario informar a la Comunidad Internacional sobre los avances en el cumplimiento de los acuerdos, como ocurrió en el pasado con mecanismos similares.

Adicionalmente los espacios de participación de sociedad civil también se han visto limitados, sea por su deficiente diseño o por que simplemente no se han puesto en marcha.

Por otra parte, la participación infantil se mantiene en una dinámica mediatizada y reducida a momentos de consulta que no es tomada en cuenta para el diseño y evaluación de las políticas públicas.

Por lo pronto un logro que podemos registrar es que en abril de este año se puso en línea el Sistema de Indicadores sobre Infancia, en una versión aún muy reducida y cuestionada por la falta de participación ciudadana en dicho sistema, pero que sin duda es un inicio para tener mayor información sobre la situación de la Infancia en el país. El sistema puede consultarse en: http://200.23.8.226/sisesia/sisesia.html

Desafortunadamente el país se ve inmerso desde hace varios meses en el debate electoral, mismo que no sólo no ha quedado resuelto después de las elecciones de julio pasado, sino que además se ha dado el banderazo de salida a la competencia por la presidencia de la República que tendrá lugar en el 2006, todo lo cual indica que diversos espacios de influencia estarán predominantemente abocados en los temas vinculados a esta dinámica y que poca atención se brindará a la problemática de la infancia.

El escenario se complica ante diversos retos que enfrentan actualmente las ONG’s que desarrollan programas a favor de la infancia y que podrían ser contrapeso de esta dinámica. En particular este sector enfrente una enorme crisis financiera que la coloca en el riesgo de dependencia de fondos gubernamentales que han adquirido – como en los peores días de la dictadura del PRI – un carácter clientelar y de captación.

Pero los espacios no están del todo cerrado, de hecho en el momento actual existen diversas iniciativas de ONGs tanto el planos estatales como federal para influir en la agenda política a favor de los derechos de la infancia, como estrategia para apuntalar las obligaciones adquiridas por el estado mexicano en los ámbitos internacionales. Es necesario mostrar algunos de los ejemplos relevantes:

• La participación de redes y ONGs en la elaboración de la agenda de derechos humanos promovida desde la Secretaría de Gobernación, en donde existe un capítulo dedicado a los derechos de la infancia.
• Las iniciativas estatales promovidas por ONGs orientadas hacia la creación de leyes estatales de protección de los derechos de la infancia.
Ante este panorama es que organizaciones como las que participan en la Red por los Derechos de la Infancia en México consideran que bien vale la pena fortalecer los espacios de difusión de la situación de la Infancia y de las propuestas para mejorarla, así como de ampliar los mecanismos de enlace entre diversas iniciativas.